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作者：張立群（國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員）

7月底召開的中共中央政治局會(huì)議指出，今年以來國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)恢復(fù)、總體回升向好，高質(zhì)量發(fā)展扎實(shí)推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)升級(jí)厚積薄發(fā)，為實(shí)現(xiàn)全年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)打下了良好基礎(chǔ)。同時(shí)指出，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行面臨新的困難挑戰(zhàn)，主要是國內(nèi)需求不足，一些企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，重點(diǎn)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患較多，外部環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻。擴(kuò)大國內(nèi)需求要更好發(fā)揮政府投資帶動(dòng)作用，提高政府投資效益，規(guī)范政府投資行為，激發(fā)社會(huì)投資活力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。

(相關(guān)資料圖)

必須找準(zhǔn)擴(kuò)大需求的發(fā)力點(diǎn)

今年以來，隨著疫情防控較快平穩(wěn)轉(zhuǎn)段，線下消費(fèi)活動(dòng)較快恢復(fù)。也要看到，消費(fèi)持續(xù)恢復(fù)的基礎(chǔ)還不牢固；主要是居民錢袋子尚不充盈，就業(yè)和收入預(yù)期尚待改善。同時(shí)，投資和出口增速都有所降低。綜合研判，需求收縮問題仍較突出。

當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)面臨生產(chǎn)不振、物價(jià)高企等復(fù)雜局面。圍繞治理通脹的貨幣緊縮政策，在抑制需求的同時(shí)，也引起金融鏈條薄弱環(huán)節(jié)暴露出越來越多的風(fēng)險(xiǎn)?？傮w看，世界經(jīng)濟(jì)衰退的跡象日趨明顯。復(fù)雜嚴(yán)峻的外部環(huán)境擠壓了我國擴(kuò)大出口的空間，出口增長(zhǎng)的不穩(wěn)定、不確定性有所加大。在全力穩(wěn)定出口的同時(shí)，必須把擴(kuò)大內(nèi)需作為擴(kuò)大需求的主要著力點(diǎn)。

擴(kuò)大內(nèi)需，關(guān)鍵取決于國內(nèi)消費(fèi)和投資主體的相關(guān)意愿與能力。目前看，居民消費(fèi)有意愿但缺少相應(yīng)的能力；企業(yè)投資有能力但缺少相應(yīng)的意愿。具體分析，隨著疫情防控平穩(wěn)轉(zhuǎn)段，居民各方面消費(fèi)意愿比較旺盛。同時(shí)，受多重因素影響，就業(yè)與收入增長(zhǎng)壓力加大，嚴(yán)重影響居民的消費(fèi)支出能力。因此，當(dāng)前擴(kuò)大消費(fèi)的主要著力點(diǎn)應(yīng)放到擴(kuò)大就業(yè)和增加居民收入上面。企業(yè)，特別是廣大中小企業(yè)是擴(kuò)大就業(yè)的主力軍，當(dāng)務(wù)之急是使這些經(jīng)營(yíng)主體普遍恢復(fù)生機(jī)與活力。但是，企業(yè)當(dāng)前生產(chǎn)和投資總體處于比較謹(jǐn)慎的狀態(tài)，其對(duì)就業(yè)的支持能力受到較大削弱。具體分析，在減稅降費(fèi)力度不斷加大，貨幣政策圍繞穩(wěn)增長(zhǎng)持續(xù)精準(zhǔn)發(fā)力的宏觀環(huán)境中，企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)、啟動(dòng)項(xiàng)目投資的融資條件雖然總體較為寬松，但由于缺少在手訂單，對(duì)未來市場(chǎng)前景不樂觀，企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)和擴(kuò)大投資的愿望不足。

以上分析表明，當(dāng)前居民和企業(yè)這兩個(gè)主體，缺少擴(kuò)大需求的能力或者愿望，因此，擴(kuò)大內(nèi)需，必須發(fā)揮好政府投資的關(guān)鍵作用。政府投資主要是關(guān)系整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的領(lǐng)域，可以克服市場(chǎng)需求收縮的制約。國內(nèi)外實(shí)踐都表明，面對(duì)需求收縮，必須發(fā)揮政府投資在擴(kuò)大需求方面的作用。

政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)方面承擔(dān)著重大職責(zé)

改革開放以來，我國的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和相關(guān)的要素資源配置越來越多地由市場(chǎng)決定，由此顯著增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)活力，提高了資源配置效率。同時(shí)要看到，有一類要素資源配置是以大我，以全體社會(huì)成員的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為目標(biāo)，其對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善也非常重要、不可缺少，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)（教育、醫(yī)療衛(wèi)生等）設(shè)施體系。例如，交通、能源、水利等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施體系，信息、科技、物流等產(chǎn)業(yè)升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施，支持城市群一體化發(fā)展的城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施體系，城市地下綜合管廊體系、城市防洪排澇、污水和垃圾收集處理體系，農(nóng)田水利設(shè)施，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田體系等，都屬于這個(gè)范疇。

市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的引導(dǎo)主要依靠?jī)r(jià)格變化，市場(chǎng)引導(dǎo)的投資項(xiàng)目，則以項(xiàng)目投資能否按期回收，有無經(jīng)濟(jì)效益為準(zhǔn)。但基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施體系，大多是基于整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，以項(xiàng)目給國土空間開發(fā)保護(hù)、生產(chǎn)力布局和國家重大戰(zhàn)略，給全體人民生活需要所提供的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)的綜合效益以及總體的使用價(jià)值為目標(biāo)。這些項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)的中短期經(jīng)濟(jì)效益，投資回報(bào)率很多不達(dá)標(biāo)，因此難以主要依靠市場(chǎng)引導(dǎo)。但這些項(xiàng)目高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量、適度超前的規(guī)劃建設(shè)，對(duì)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，對(duì)我國人民長(zhǎng)遠(yuǎn)的美好生活需求實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，因此必須發(fā)揮好政府配置資源的作用。

實(shí)踐中，在基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品建設(shè)方面，包括西方發(fā)達(dá)國家也需要依靠政府力量。但在大市場(chǎng)、小政府的制度模式下，其基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)相對(duì)比較遲緩。我國是社會(huì)主義國家，政府在事關(guān)全體人民整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益方面，承擔(dān)著重大職責(zé)。中國政府有足夠的能力組織各方面資源，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量，適度超前地推進(jìn)好現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)。這一活動(dòng)在當(dāng)前恰恰可以起到政府投資帶動(dòng)全社會(huì)投資的關(guān)鍵作用。

中國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系實(shí)現(xiàn)歷史性跨越

中國能夠發(fā)展成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，與持續(xù)大規(guī)模的投資建設(shè)活動(dòng)有著密切關(guān)聯(lián)。根據(jù)2003年至2019年基礎(chǔ)設(shè)施投資與全社會(huì)固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)，基礎(chǔ)設(shè)施投資占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資的四分之一強(qiáng)，平均比重達(dá)26.4%。2022年中國全社會(huì)固定資產(chǎn)投資約58萬億元，按此比重推算，當(dāng)年基礎(chǔ)設(shè)施投資額約15.3萬億元，規(guī)模超過房地產(chǎn)投資額（13.3萬億元）。

需要注意的是，改革開放以來的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，總體是補(bǔ)課型，基本特征是項(xiàng)目建設(shè)跟著最緊迫需要走。在財(cái)政分灶吃飯的模式下，各地方、各城市在推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)過程中基本是各自為政，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施體系的協(xié)調(diào)性、均衡性、可持續(xù)性等都存在明顯短板和弱項(xiàng)。面向第二個(gè)百年，與全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國目標(biāo)對(duì)照，從現(xiàn)在開始的基礎(chǔ)設(shè)施投資重點(diǎn)要從解決“有沒有”向解決“好不好”轉(zhuǎn)變。要在高標(biāo)準(zhǔn)保障未來現(xiàn)代化城鄉(xiāng)體系、產(chǎn)業(yè)體系、生態(tài)環(huán)保體系、國防安全體系、人口分布體系等方面，全面達(dá)到世界領(lǐng)先水平。為此，必須基于全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國科學(xué)規(guī)劃好建設(shè)藍(lán)圖，盡快開啟基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施體系高標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)建設(shè)的偉大工程，并久久為功地堅(jiān)持下去。據(jù)此估算，當(dāng)前和未來的基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模將明顯擴(kuò)大，對(duì)企業(yè)和全社會(huì)投資的帶動(dòng)作用將顯著增強(qiáng)。

著力增強(qiáng)政府投資對(duì)全社會(huì)投資的帶動(dòng)作用

當(dāng)前，在收入和預(yù)期等綜合因素制約下，企業(yè)、居民的投資消費(fèi)活動(dòng)有待進(jìn)一步活躍，必須盡快加大政府投資力度，強(qiáng)有力帶動(dòng)需求恢復(fù)。值得注意的是，反映政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施投資，今年以來其增速也呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)，累計(jì)同比增長(zhǎng)率從1至2月的9%，降到1至7月的6.8%。這表明去年開始啟動(dòng)的全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重大戰(zhàn)略工程，其推進(jìn)過程仍存在短板和障礙。

針對(duì)需求側(cè)面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須采取果斷措施，顯著加大政府基礎(chǔ)設(shè)施投資力度。

第一，進(jìn)一步加大規(guī)劃工作力度。既往的基礎(chǔ)設(shè)施投資主要是緊迫需求引導(dǎo)，現(xiàn)在的基礎(chǔ)設(shè)施投資需要轉(zhuǎn)向規(guī)劃引導(dǎo)。要圍繞中華民族偉大復(fù)興，統(tǒng)籌安排，科學(xué)規(guī)劃好國土空間布局，城鄉(xiāng)布局，產(chǎn)業(yè)布局，生態(tài)環(huán)保布局和人口布局等各個(gè)方面的規(guī)劃，據(jù)此做好網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施，支持城市群一體化發(fā)展的各類基礎(chǔ)設(shè)施，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施等各類基礎(chǔ)設(shè)施體系、公共服務(wù)設(shè)施體系的規(guī)劃。規(guī)劃要特別注重前瞻性，注重長(zhǎng)遠(yuǎn)的國際領(lǐng)先性。依靠規(guī)劃工作的支持，顯著增加重大建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，支持基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)規(guī)模明顯擴(kuò)大。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)建設(shè)資金的保障力度。去年以來，圍繞全面加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確定了資金跟著項(xiàng)目走的原則，通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債、政策性金融等多種舉措，有效支持了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金。同時(shí)也要看到，專項(xiàng)債屬財(cái)政資本賬戶下發(fā)債，對(duì)基建項(xiàng)目的投資回報(bào)率有較強(qiáng)要求，缺少中近期投資回報(bào)的項(xiàng)目，難以獲得相應(yīng)財(cái)政資金支持。當(dāng)前地方財(cái)政普遍比較困難，也在較大程度上制約了其籌集資金的能力。要著力解決這些資金制約問題，可考慮較大規(guī)模發(fā)行一般債，包括特別國債，有效增加事關(guān)全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)所需資金。對(duì)地方財(cái)政實(shí)行兩本賬，基礎(chǔ)設(shè)施投資所需資金單獨(dú)列收列支，防止地方財(cái)政困難影響基建項(xiàng)目籌資能力。

第三，進(jìn)一步完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)體系?；趯?duì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)目標(biāo)的認(rèn)知，要針對(duì)不同項(xiàng)目確定經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、當(dāng)前效益、長(zhǎng)遠(yuǎn)效益等多個(gè)方面評(píng)價(jià)指標(biāo)的合理組合比例，準(zhǔn)確評(píng)價(jià)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)投資效果。要特別重視項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程的階段性評(píng)價(jià)，使每一個(gè)階段的建設(shè)工作都能夠得到合理準(zhǔn)確評(píng)定。要突出工程建設(shè)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，突出好不好的時(shí)代要求。要結(jié)合建筑業(yè)運(yùn)行機(jī)制改革，通過總設(shè)計(jì)師負(fù)總責(zé)等方式，不斷完善項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)任約束。

要盡快抓好相關(guān)工作的落實(shí)，全面加快基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)步伐，顯著擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資規(guī)模，顯著增加基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)給企業(yè)的訂單數(shù)量，進(jìn)而帶動(dòng)企業(yè)生產(chǎn)和投資加快恢復(fù)，使就業(yè)和居民收入形勢(shì)逐步好轉(zhuǎn)，使需求收縮盡快轉(zhuǎn)向需求回暖，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)質(zhì)的有效提升和量的合理增長(zhǎng)。

來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)